El Perú, entre las décadas de los ochentas y noventas, atravesó una de las épocas más nefastas de toda su historia republicana, estamos hablando de la época del terrorismo. El terrorismo se originó justamente por la falta de capacidad del estado peruano por generar inclusión social para los sectores más pobres del país. Es así, que grupos subversivos como Sendero Luminoso lo aprovecharon para poder asentarse en dichos sectores y ganar aceptación por parte de la población. Debido a esto, cada uno de los gobiernos que tuvimos a partir de la recuperación de la democracia, buscaron incorporar en el diseño y ejecución de sus políticas económicas, programas sociales, con el propósito de generar inclusión social. Dentro de estos programas sociales, resaltan los Programa de Transferencias Condicionadas, que son programas sociales que entregan dinero sujeto a diversas condiciones que la población beneficiaria tiene que cumplir para seguir recibiendo estas transferencias. En el Perú, uno de los programas orientados a estos propósitos se materializaron a través del Programa Juntos, que con la entrega de 100 soles hacia familias en extrema pobreza, previamente seleccionadas, con condiciones que tienen que ver con la salud y educación, para de esta manera generar inclusión social. Sin embargo, por parte de los prestadores de dicho servicio, todavía se mantienen algunos prejuicios hacia la población rural, a la cual atienden.

Por ello, en el presente ensayo sostenemos que el programa Juntos ha generado actitudes discriminatorias hacia sus beneficiarios. Para sostener la postura ya mencionada, en el siguiente texto, se sostendrá que el Estado peruano tuvo desaciertos en la gestión e implementación de programa debido a factores tanto internos como externos. Además, que el abuso y la discriminación se ven camuflados bajo una conducta paternalista por parte de los prestadores del servicio, debido a que la población en su mayoría es de origen campesino. Y por último, que los logros que se atribuyen al programa deben ser analizados con mayor detenimiento.

Habiendo definido y entendido los programas de transferencias condicionadas y el Programa Juntos en sí, es necesario analizar los desaciertos que tuvo el Estado peruano al momento de la gestión y la implementación de dicho programa, además de los factores externos al gobierno, pues estos dos factores influyeron en la implementación y aplicación del programa. En primer lugar, se analizará la coyuntura política de ese entonces, tras el anuncio del programa Juntos. Es sabido que el Perú había vuelto al rumbo democrático apenas cinco años antes de la aprobación del programa, después de haber atravesado la dictadura fujimorista, esta transición hacia la democracia le había costado mucho al pueblo peruano y a la clase política ajena al fujimorismo. La vuelta a la democracia había marcado el inicio de un gobierno con Alejandro Toledo Manrique, presidente electo tras un consenso de la mayoría de las fuerzas políticas de ese entonces. Fue después de un gobierno con muchos vaivenes y con un nivel de aprobación muy bajo por parte de la población, debido a que la gestión del Estado no satisfacía sus expectativas, cuando se propone el Programa Juntos. Es así, que se aprueba la realización del Programa Juntos casi al finalizar el mandato de Toledo, entre el año 2004 y 2005, y con unas elecciones cada vez más próximas. Todos estos factores generaron oposición por parte de la población y representantes de la clase política, tal como afirman Jones, Vargas y Villar: “En un inicio, el anuncio generó la oposición de varios grupos de las sociedad. Esto se debió en gran parte a que el entonces presidente Alejandro Toledo gozaba de bajos niveles de popularidad y no pocos sospecharon que el programa sería utilizado con fines clientelistas en el periodo pre-electoral de las elecciones generales de abril del 2006” (2007:53). Por otro lado, la ya mencionada dictadura y su posterior extinción, habían generado un Acuerdo Nacional, firmado por los diversos actores políticos y sociales que contribuyeron a la caída de la dictadura. Dichos actores políticos y sociales reclamaban su falta de participación dentro del Programa Juntos (Jones, Villar y Vargas 2007:53). Estos personajes que fueron partícipes del Acuerdo Nacional, contaban con el respaldo de grupos sociales que se originaron dentro de la dictadura fujimorista. Este hecho hacía aún más difícil la ejecución del programa, pues había un gran sector de la población, constituido por los organismos sociales, que se mostraba reacia a aceptar su implementación. Además de los grupos sociales, los grupos políticos y sus líderes también tenían ciertas discrepancias con el Programa Juntos, como se puede apreciar en el siguiente fragmento de un artículo periodístico. 

"Flores Nano indicó que "los programas sociales tienen que despolitizarse y no ser populistas". Además, agregó que este "es un programa hecho para que la mujer sea socia incondicional del Estado". Por su parte, el congresista de la República, Jorge del Castillo, opinó que “este es un plan electorero”. “Me da la impresión de que hay una absoluta improvisación, lo que no han hecho en tres años de gobierno lo quieren hacer en este año preelectoral”, enfatizó" (Congreso del Perú 2005).

En base a todo esto es que se puede concluir que la coyuntura política y social de ese entonces estaba dividida, a su vez la clase política aún mantenía ciertos temores hacia una posible nueva dictadura. Todos estos factores, no favorecían a una ejecución e implementación eficaz, lo que junto a otros problemas no favorecieron a la buena ejecución de Juntos. 

En segundo lugar, se analizará si las bases del Programa estaban definidas para la realidad peruana o si se trabajó de manera improvisada. El Programa Juntos fue pensado para el Perú en base a las experiencias latinoamericanas como las de México (Oportunidades) y Brasil (Bolsa Familia) (Aramburú 2009:6). Estos países tomados como modelos para la realización del Programa Juntos no tienen, precisamente, realidades similares a las del Perú; porque, por un lado, nos llevan años de desarrollo, determinando formas de desarrollo cultural diferenciado; y por el otro, la realidad geográfica en la que se encuentran estos dos países es totalmente distinta a la nuestra, esto debido a la presencia de la Cordillera de los Andes. Al igual que los otros programas de transferencias condicionadas, el Programa Juntos fue pensado para reducir la pobreza extrema y ayudar a las familias que las padecen de este problema. Pero es al momento de iniciarse el proceso de identificación y focalización de las posibles familias beneficiarias, cuando, el factor geográfico empieza a tomar importancia, debido a que, según datos del INEI, para el 2005 el 47.9% de población en extrema pobreza se encontraba en la sierra rural peruana y para el año 2012 la situación no cambió mucho, pues la sierra rural sigue manteniendo un índice predominante con un 24% (INEI 2013). Sin embargo, esta peculiaridad no estaba consignada en los planteamientos del programa, tal como resaltan Trivelli y Díaz.

"Juntos, que funciona desde el 2006, no tiene en su propuesta, ni en su discurso, una vocación ruralista. Su concentración en el medio rural es resultado de su proceso de focalización, que prioriza el trabajo de este programa en los distritos identificados como los más pobres (de los quintiles 1 y 2 del mapa de pobreza del Perú), que son distritos mayoritariamente rurales y serranos […] Es así que el Programa Juntos, termina siendo ruralista por una imposición de la realidad del país, pues no cuenta ni en su diseño ni en su implementación con herramientas que le ayuden a adaptarse al medio rural peruano" (Portocarrero, Yamada y Vásquez 2010:206).

Es en base a todo esto que se puede concluir que el programa Juntos no fue pensado desde un inicio para la realidad peruana, pues se basó en realidades latinoamericanas ajenas a la nuestra. Además de estos problemas, en el aspecto teórico, también se generaron problemas en la selección y focalización de las familias beneficiarias, especialmente en la segunda y tercera etapa, como explica Huber y Díaz. Estos problemas tuvieron que ver en su mayora con la información que daba el INEI y la validación comunal; esto ocasionó que el desarrollo del programa se vea obstaculizado y que parte de la población rural que estaba en desacuerdo con los métodos de focalización, lo que también le resto legitimidad (Díaz 2009:57). Es así, que se tuvieron desaciertos y errores en la realización de Juntos, primero debido a las opiniones divididas en torno al programa, que generó oposición por parte de los grupos políticos y sociales, además de la población rural que estaba en contra de los mecanismos con los que se seleccionaba a la gente. Sin embargo, es el segundo problema, que tiene que ver con la adecuación de un programa de transferencias condicionadas a la realidad peruana, el que generó un nuevo problema: el abuso y maltrato hacia los beneficiarios. Este problema se analizará con más detenimiento en la segunda parte del ensayo. 

En esta segunda parte es necesario observar los procesos que se suscitaron al momento de la ejecución del Programa Juntos. El Programa Juntos realizaba las transferencias a los beneficiarios mediante el Banco de la Nación y otras entidades, en caso no existir la entidad mencionada. Además también se destinó capital humano para que revise si los accesitarios al programa estaban cumpliendo las condicionalidades y si el dinero entregado estaba siendo gastado en favor de los hijos de las familias. Es así, que al momento de la interacción entre los beneficiarios y los prestadores del servicio, para la revisión de las condicionalidades y el gasto del dinero, se generó abuso y discriminación hacia los primeros, pero esta, se dio a partir de una conducta paternalista, donde se puede apreciar la sumisión por parte de los usuarios hacia los encargados de realizar la transferencia. Una de estas maneras, fue la discriminación debido al lugar de procedencia, es decir; se genera una discriminación debido a las características del usuario, así podemos encontrar dos ejemplos. En el primero, se discrimina debido a la forma de hablar del beneficiario.

"Como promotora de salud… trabajamos por el distrito de Huanta y sabemos ese proceso. Esa es nuestra preocupación de nosotros. A veces, otros dicen que por el hecho de que me odian, no me hacen considerar. “No se (sic) por qué no le caeré”, dicen eso. A veces piensan que soy fea y por eso no me quieren, a veces porque soy pobre, no sé hablar, por el hecho de que no sé el castellano, no me consideran. Esas cosas vemos en las comunidades" (Montalvo 2009:19).

Además, el testimonio también precisa que se genera un abuso hacia los beneficiarios por ser feos y pobres, algo que es absurdo por la naturaleza del programa. Mientras que en segundo lugar, podemos ver que se discrimina debido a la forma de vestir, indicando que se les da la transferencia para ello.

"A mi (sic) me encantaría, como han dicho en Vinchos, en Huamanguilla, como en otros sitios, que puedan ser como ejemplo. Pero en otros sitios no están siendo así, que no le dan 3 a 4 meses, la mamá tiene que ir llevando su quesito y no sé que (sic) cosa y suplicarle y le hacen dar la plata, pero mientras que a otras no, no le hacen nada o no perciben y lo primero que dicen es: “mira, tú estás beneficiada muy bien, te vistes bien.” A veces uno hace los modos posibles para vestirse un poquito mejor y salir a la calle y en tu casa estés como quieras, pero por eso no te dan" (Montalvo 2009:26).

Pero, la transferencia que se entrega hacia las familias ¿es para vestir bien o es para el beneficio de sus hijos? Además, también podemos apreciar que los beneficiarios tienen que llevar productos y “suplicar” para que se les pueda entregar la transferencia. Esto es preocupante, porque el dinero que se entrega, no es un regalo ni mucho menos un favor por parte de los encargados de entregarlo, sino que es un programa social impulsado por el estado, justamente para generar la inclusión de un sector de la población.

Por otra parte, también está presente la corrupción. Un primer ejemplo de esto son los abusos que se generan desde los cargos de poder hacia los beneficiarios en busca de favores personales; es decir para favorecer a personas que no fueron seleccionadas y para evitar que se descubran estas irregularidades se amenaza a los pobladores que reciben la transferencia con sacarlos del programa o suspenderles la transferencia.

"Escucho decir, por ejemplo, realmente hay personas que no están recibiendo, no son beneficiarias de este programa, pero hay algunos líderes en las comunidades que tapan, y entre ellas reciben las personas que tienen condiciones económicas. Usan su liderazgo y su poder y a las personas que realmente, como ya lo he mencionado, son sumisas, humildes, entonces a ellos no les dicen nada. Dicen algo así textualmente: “si ustedes dicen algo, alguien habla una cosa, ya sabrán, ustedes van a ser los primeros en ser retirados. Entonces ellos, por esa amenaza, simplemente se callan, no dicen nada.”" (Montalvo 2009:23).

Además, también se hacen cobros irregulares por el hecho de pertenecer al programa. Esto, como se puede ver a continuación, se genera en los servicios de salud, pues por el hecho de ser parte de las condiciones para seguir recibiendo el dinero, se juega con el temor que tienen los pobladores por perder los cien soles.

"Con respecto al Programa JUNTOS, y a las condicionalidades de salud y educación, efectivamente nosotros hemos hecho una evaluación, porque si bien es cierto el Programa JUNTOS ha dado presupuesto tanto a educación como a salud […] Lamentablemente nos hemos encontrado con este tipo de maltratos a las beneficiarias de JUNTOS, y el maltrato se da porque ellas reciben los 100 soles. Entonces las condicionan muchas veces a que si el niño no va hacer su control, tienen que hacer su pago de 5 soles al puesto de salud" (Montalvo 2009:37).

Muy aparte de que este pago sea injustificado, lo preocupante es que se les quita parte de un dinero que no es mucho, pero que para las familias significa una mejora de su calidad de vida. Además podemos ver esto, se debe al desconocimiento que tienen los beneficiarios en cuanto a sus derechos. Es así, que se puede advertir que para regular la corrupción presente en el programa, es necesario algún mecanismo que supervise tanto a los que prestan los servicios de salud, educación y entrega de transferencias, como a las autoridades de los lugares donde opera el programa.

Finalmente, si bien se dijo que el programa no iba a servir para promocionar al gobierno de turno, sino, generar fuentes de ingreso para los beneficiarios, se presentaron casos como el siguiente, en los que se obligaba a promocionar el programa.

"A las manualidades que realizan las mujeres de este programa tienen que ponerle el nombre de JUNTOS. Si se hacen una chompa, tiene que haber en esta chompa que diga JUNTOS, hacen un mantel, le bordan JUNTOS, hacen algunas bolsitas le tienen que bordar JUNTOS. Cuando estas mamás quieren vender estas manualidades que lo han hecho lo mejor posible, no las pueden vender simplemente por el hecho que dice JUNTOS" (Montalvo 2009:13).

Esta promoción del programa perjudicaba los ingresos económicos de los usuarios, algo que resulta incoherente con los objetivos y la visión de Juntos, pues lo que se debería generar es que Juntos solo sea temporal, y que los pobladores generen sus propias fuentes de ingreso. Es debido a esto, que se puede decir que al interior del programa se genera abuso y discriminación a partir de una conducta paternalista. Esto último también queda demostrado, pues los abusos se generaron por parte de los empleados del sector estatal hacia los usuarios mediante amenazas, haciendo ver la transferencia como un favor, y no como lo que realmente es: un derecho.

Por último, es inevitable hablar sobre los logros que se le atribuye al Programa Juntos, entre estos, se destacan dos: la reducción de la pobreza y el propiciar el uso de servicios de salud y educación. En cuanto al primero, son muchos los autores que destacan lo dicho, como Carolina Trivelli y Ramón Díaz, en el libro de Portocarrero, Vásquez y Yamada.

"Es así que la pobreza rural ha caído de manera importante […] Como se muestra en el cuadro siguiente, de eliminarse la transferencia de Juntos, con la que actualmente – como mencionamos– el 49% de hogares beneficiarios se encuentra en condición de pobreza extrema, el porcentaje de estos hogares (que hoy reciben Juntos) en situación de pobreza extrema pasaría a representar 61% de la muestra. En el caso de los pobres no extremos, bajo las actuales condiciones (recibiendo la transferencia) encontramos un 33% de hogares en condición de pobreza no extrema; hogares que sin la transferencia llegarían solo a 28%. La mayor parte de la disminución en el porcentaje se debe a que una parte (12%) de este 33% pasaría a la condición de pobreza extrema. Y, en cambio, los hogares no pobres pasarían de representar 18% de la muestra, a representar solo 11%, pues 7% pasarían a ser pobres no extremos al perder la transferencia […] 

Este sencillo análisis revela que la transferencia da cuenta de una porción importante de la reducción de pobreza de los hogares beneficiarios, y que su eliminación arrastraría a una parte importante de ellos bajo la línea de pobreza total y, sobre todo, de la línea de pobreza extrema" (2010:213).

Lo dicho por Trivelli y Díaz tiene algo de cierto, pues Juntos se implementó según la línea de pobreza fijada por el INEI que se muestra a continuación: 

Según esto, se considera el límite entre pobreza extrema y pobreza en 151 soles, mientras que el límite entre pobre no extremo y pobre, se fija en 284 soles.

Y fue gracias a la entrega de la transferencia que los usuarios pudieron dejar de ser extremo pobres y pasar a ser pobres, generando una reducción de la extrema pobreza. Sin embargo, si tomamos en cuenta otros factores macroeconómicos que influyen sobre la transferencia de cien soles entregada hacia los beneficiarios podemos apreciar que el dinero entregado, va perdiendo su valor real a medida que el tiempo pasa, debido a la inflación. Para Michael Parkin la inflación se define como: “Un proceso en el cual el nivel de precios aumenta de manera persistente. Si el nivel de precios sube de manera persistente, entonces la gente necesita cada vez más dinero para realizar sus transacciones económicas” (2001: 380). Según esto, los cien soles tendrían un valor real mucho más alto en el 2005 que en el 2015, como podemos ver a continuación. 

Es así que los cien soles fijados como transferencia en el 2005 estarían 24 soles por debajo de su valor, alcanzando los 76 soles. De esta manera, las familias que dejaron de ser extremo pobres el año 2005, gracias a la transferencia, volverían a la misma situación con el paso del tiempo. Así, la transferencia solo aliviaría la pobreza en un corto plazo.

En cuanto al segundo logro, el propiciar el uso de servicios de salud y educación, al igual que para el primero, muchos lo destacan, entre ellos Díaz: “La transferencia recibida es de libre disponibilidad, pero no incondicional: está supeditada a una serie de compromisos de participación en programas sociales de salud, nutrición, educación y desarrollo ciudadano” (2009:18). Esto se logra debido a las condicionalidades que exige el programa hacia sus beneficiarios. Sin embargo, al igual que en el primer logro, surge un problema: las deficiencias en los servicios de salud y educación en el ámbito rural. Esté problema también lo destacan Correa y Roopnarainer: “Y aunque no se controla su provisión […] De todas maneras, persisten problemas graves de calidad de los servicios, lo cual puede influir en la sostenibilidad de los cambios de comportamiento asociados al programa” (2014:90). Estos problemas graves, como lo señalan, pueden influir en los cambios de comportamiento asociados al programa, pues el Programa Juntos se propone acabar con la “herencia de la pobreza”. Es decir, que los hijos de las familias en esta situación dejen de ser pobres en un futuro, y de la misma manera los hijos de sus hijos. Sin embargo, si es que los servicios se encuentran en pésimo estado no se podrá cumplir dicho propósito, al menos en lo que a educación se refiere. Es así que podemos concluir que si bien la transferencia de los cien soles es una buena idea, no se puede depender siempre de esto, pues se deben generar fuentes de ingreso más seguras y autónomas. Por otro lado, es necesario la mejora de los servicios que están presentes en las condicionalidades del programa para un verdadero cambio. 

En conclusión, el Programa Juntos ha generado actitudes discriminatorias hacia sus beneficiarios, y por ello no una verdadera inclusión social ni efectos positivos (económicos y sociales) en un largo plazo. En primer lugar, el Estado peruano tuvo desaciertos en la gestión e implementación debido a las críticas de partidos políticos ajenos al de gobierno como por parte de la población que no iba a ser beneficiada; además, no se aplicó a la realidad peruana las experiencias latinoamericanas en las cuales se basó. En segundo lugar, se generó un abuso por parte del personal encargado de la prestación del servicio a partir de una conducta paternalista, por lo que los funcionarios encargados deberían ser capacitados antes de brindar el servicio. Por último, los cien soles entregados desde el año 2005 pierden valor real con el paso de los años debido a la inflación; por otro lado, los servicios vinculados con las condicionalidades sufren serias deficiencias, las cuales deben ser corregidas. En base a todo esto solo queda preguntarnos: ¿los demás programas sociales enfocados en el ámbito rural estarán exentos de discriminación y generaran un verdadero cambio a largo plazo?